Globale Trends in EPR-Systemen: Herstellerverantwortung für Konsumverpackungen
EPR-Systeme stellen sicher, dass Unternehmen von Anfang bis Ende die Verantwortung für die Sammlung, Sortierung und das Recycling der von ihnen in Verkehr gebrachten Verpackungen übernehmen.
Die ersten Richtlinien zur erweiterten Herstellerverantwortung (Extended Producer Responsibility, EPR) für Verpackungen wurden Anfang der 1990er-Jahre entwickelt. Seitdem hat deren Verwendung zugenommen und sie wurden ständig erweitert.1 Heute sind die globalen Bemühungen so stark wie nie, das umweltpolitische Prinzip umzusetzen, nach dem Unternehmen die Verantwortung für die Sammlung, Sortierung und das Recycling der Verpackungen, die sie auf den Markt bringen, übernehmen.
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Volle Kostendeckung kann eine positive Dynamik schaffen
Weltweit haben sich EPR-Systeme von einer teilweisen hin zu einer vollständigen Kostendeckung entwickelt. Hersteller sind heute für gewöhnlich für die gesamten Nettobetriebskosten der von ihnen auf den Markt gebrachten Verpackungen verantwortlich. Das bedeutet, dass Hersteller in der Regel die Kosten für die Entsorgung von Verpackungsabfällen – einschließlich Sammlung, Sortierung und Recycling – sowie die Verwaltungskosten für den Betrieb des EPR-Systems tragen müssen. Für politische Entscheidungsträger, die daran interessiert sind, über die Mindestleistungsanforderungen hinauszugehen, kann der Umfang der Kostendeckung auch Maßnahmen wie Überwachungs- und Sensibilisierungskampagnen für Verbraucher umfassen.
In leistungsstarken EPR-Systemen sind Hersteller für eine Reihe von Kosten im Zusammenhang mit dem effektiven Management ihrer Verpackungen verantwortlich. Jüngsten Untersuchungen von Eunomia Research & Consulting zufolge gehören Pfandsysteme und EPR-Systeme, die vorschreiben, dass Hersteller die vollen Kosten für die Beseitigung von Müll zu tragen haben, zu den erfolgreichsten politischen Maßnahmen zur Bekämpfung der Vermüllung durch Einweg-Kunststoffabfälle im Mittelmeerraum.2
Im Gegensatz zu Systemen mit teilweiser Kostendeckung, bei denen Gemeinden und Steuerzahler für verbleibende Kosten aufkommen müssen und somit mit verschiedenen Einschränkungen verbunden sind, haben EPR-Systeme mit voller Kostendeckung bewiesen, dass sie aufgrund der dedizierten Finanzierungsquelle erheblich höhere Recyclingquoten erzielen und Abfälle reduzieren. Die entsprechenden Kosten und den Anteil, der in die Verantwortung der Hersteller fällt, sowie die Eigentümerschaft an dem Material und der geografische Geltungsbereich sollten gesetzlich festgelegt werden. Politische Entscheidungsträger sollten bei der Festlegung von Zielvorgaben Ansätze in Betracht ziehen, die hinsichtlich Geografie und Material neutral sind, sodass Marktverzerrungen vermieden werden. Ohne klar definierte Maßnahmen konzentrieren sich Hersteller naturgemäß auf Materialien mit der höchsten Sammeleffizienz und den niedrigsten Kosten, anstatt für die Verpackungsmaterialien und Mengen, die sie auf den Markt bringen, die Verantwortung zu übernehmen.
Privatsektor muss Bemühungen unter hinreichender Aufsicht anführen
Theoretisch verlangt das Prinzip der erweiterten Herstellerverantwortung von den jeweiligen Herstellern, dass sie ihre Verpackungen nach deren Verwendung entsorgen und eine angemessene Verarbeitung gewährleisten. Im Falle von Post-Consumer-Verpackungsabfällen, ist dies für einzelne Hersteller in der Praxis oft weder wirtschaftlich noch machbar. Daher erhalten Hersteller häufig die Möglichkeit, Vorgaben auf gemeinschaftlicher Basis über eine Instanz zu erfüllen, die gemeinhin als Organisation für Herstellerverantwortung (Producer Responsibility Organization, PRO) bekannt ist. Unternehmen beteiligen sich an ihr finanziell über Gebühren, die auf Basis der Menge und der Art der Produkte, die sie auf den Markt bringen, berechnet und an die PRO entrichtet werden.
PROs haben sich bei der gemeinsamen Etablierung von EPR-Systemen für Verpackungsabfälle als starke Instrumente erwiesen. Alternative Modelle ohne eine zentralisierte branchengeführte Organisation und ohne eine starke staatliche Aufsicht haben sich nicht bewährt. In manchen Ländern gibt es starke Meinungen entlang der gesamten Wertschöpfungskette, wer welche Aspekte des Systems zu kontrollieren hat. Staatlich geführte PROs sind jedoch anfällig für „regulatory capture“, d. h. die Vereinnahmung der Regulierungsinstanz durch die zu regulierende Branche, und schwächen die Bedingungen, die für die Zirkularität entscheidend sind.
Branchengeführte PROs werden vom Privatsektor aufgebaut und verwaltet. Öffentliche Behörden fungieren hier als Gegengewicht und sind für die Kontrolle und Überwachung des Systems verantwortlich. Sie stellen sicher, dass die Hersteller ihren Verpflichtungen, wie Gebühren zahlen, Ziele erreichen usw., nachkommen. Bei PROs, die von der Branche getragen werden, ist es wichtig, dass die Daten der Hersteller ordnungsgemäß geschützt werden, damit Wettbewerbsinformationen sicher sind.
Zu Beginn kann eine einzelne PRO-Struktur am effektivsten dazu beitragen, ein bundes- oder landesweites Programm zu etablieren und den Beteiligten Zeit zu geben, sich an ein neues System anzupassen. Eine einzige PRO-Struktur bedeutet eine einfache Umsetzung und ein hohes Maß an Kontrolle. Daher können Staaten mit wenig oder gar keiner Erfahrung mit EPR-Systemen zunächst von einem weniger komplexen System profitieren. Wenn das EPR-System gut etabliert ist, können Regierungen bei Bedarf die Schaffung einer Wettbewerbssituation in Erwägung ziehen.
In unserem nächsten Beitrag werden wir aufzeigen, wie sich die Systemintegrität auf die Leistung von EPR-Systemen auswirkt – bleiben Sie dran! Sie möchten mehr über die Vor- und Nachteile von PRO-Strukturen erfahren? Laden Sie noch heute unser kostenloses White Paper herunter.
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1 OECD. (2016). Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management.